颍上县委常委、政法委书记  马宏亮

       1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过，1990年10月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》，至今已有20年时间。《行政诉讼法》的颁布实施，是我国民主法制建设的一大进步，对于保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，起到了重要作用。然而，从《行政诉讼法》施行以来的情况看，不论是法律效果，还是社会效果，均与该法制定的预期和建设法治政府的需要以及依法解决人民群众诉求的要求尚有距离，其根本原因在于行政诉讼存在诸多认识误区及制度设计的缺陷。下面，笔者想着重就此谈点粗浅的认识。
         一、行政诉讼存在的认识误区
      （一）思想观念陈旧，对行政诉讼顾虑较多。近些年来，随着我国民主法制进程的加快，人民群众的法律意识明显增强，诉讼观念有了很大转变，但由于受几千年遗留下来的封建思想影响和禁锢，不少人对“民告官”始终存在种种疑惑和顾虑，一是怕告官。认为胳膊拧不过大腿，尽管行政行为侵害了其合法权益，但能忍就忍，害怕因告官引来更多的麻烦，不仅诉求没有得到解决，反而可能会遭到打击报复。二是不愿告官。其原因有两个：其一是“民告官”困难重重，公权与私权的绝对悬殊，地位的明显不平等，导致当事人对行政诉讼望而却步。其二是“民告官”投入诉讼成本太大，一方面为打官司四处奔波，上法院、找律师，需要投入大量人力物力；另一方面担心官官相护一般群众根本打不赢官司。三是不知道怎样告官。不少人对行政诉讼的受案范围、程序等缺乏了解，不知道怎样通过“民告官”的途径，用法律武器保护自身的合法权益。
      （二）行政机关怕败诉丢面子，想方设法打赢官司。目前，行政机关工作人员文化程度、知识结构和法律素质参差不齐，有些人法律知识与其担任的职务和从事的工作不相匹配，在工作部署、决策和行政中，或多或少地存在着有脖法律等方面的问题，一旦行政相对人将行政机关告上法庭，往往行政机关怕败诉丢面子而不愿出庭应诉。一是有的以公务繁忙，抽不出时间为由，拒不出庭。从某县近三年办理的行政案件看，行政主官出庭率为零。二是有的因法律知识缺乏，对行政法律法规知之甚少，面对行政当事人和律师的当庭发问，难以应对，怕说外行话，不敢面对相对人。三是有的行政机关本身作出的具体行政行为存在瑕疵，心中发虚，不敢摆在桌面上在法庭上理论。四是官本位思想严重，有的行政机关总认为自己是一级政府机关，对行政相对人总有一种居高临下的姿态，不愿与当事人平起平坐。五是有的行政机关的负责人感到官司输了丢面子，影响自己在单位和社会上的形象，一味地甚至不择手段的要打赢官司，甚至有的给审判机关及审判人员施压打招呼，干预法官审理案件。
      （三）司法体制存在弊端，法官审理行政案件多有畏难情绪。在我国现行的司法体制框架内，按照《人民法院组织法》规定，上级院对下级院不是隶属领导关系而是指导关系，法院的人权、财权和物权在地方，这样就使得有的法院和法官在审理行政案件时心有余悸，瞻前顾后，很难摆脱来自方方面面的影响和干预。一些法院和法官在此种心理状态下，一是不愿受理行政案件，能少一事，不多一事。二是行政案件审理难度大、法律法规适用难、判决尺度难把握，不少法官怕办行政案件。三是行政案件执行难、纠错难，行政机关一般不情愿当庭公开认错和纠正错误的具体行政行为，硬是硬着头皮坚持抗着不改，私下来却同行政相对人协商以撤诉形式结案，对此法院和法官无可奈何。
        二、行政诉讼制度设计的缺陷
       （一）《行政诉讼法》的制度设计在指导思想上存在缺陷。1989年我国正处在计划经济向市场经济转轨的初始阶段，人们的思想观念和国家的立法思想难免留下计划经济的烙印，在此背景下，强化维护权力政府、领导政府的地位是必然的，因此在行政诉讼制度设计的具体法条上，明显贯穿着政府大、公民小，政府事大、公民事小的理念，尽管该法在第七条中规定“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”，但法条对公民的诉讼权力保障多有限制，一方面对行政机关权力的强力保护，另一方面对公民权利保护的缺失，这显然与当前建设服务性政府、法制政府的要求相悖。
      （二）《行政诉讼法》规定的受案范围过窄。《行政诉讼法》第十一条规定法院只受理所列举的公民、法人和其他组织的八种类型的具体行政行为，并在第十二条作了行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定及法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为等事由不予受理的限制性规定，尤其是将抽象的行政行为排除在外，从而导致出现大量侵犯行政相对人合法权益的事实。行政诉讼受理范围过窄，无疑对行政相对人享有的宪法和法律规定的权利造成保护缺失。
      （三）《行政诉讼法》不可调解性与和谐社会建设不相适应。该法第五十条规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解”。此条规定过于机械，行政机关与行政相对人之间的法律关系不是不可调和的关系，例如行政机关作出的具体行政行为侵犯了相对人的合法权益，在法院查明事实的基础上，在法庭的主持下，行政机关与相对人之间应当可以就侵犯事实造成的损害等事由协商达成调解协议，这样既可以缓解行政机关与相对人之间的矛盾，减少对抗，又可避免引发群众上访，影响社会稳定。
        三、解决行政诉讼认识误区及制度设计缺陷的构想
      （一）广泛深入开展普法宣传，增强人民群众的法律意识。随着社会的发展和民主法制的不断健全完善，人民群众的法律意识有很大增强，拿起法律武器保护自身合法权益的事例越来越多，但仍有不少人难以摆脱封建思想束缚，对行政诉讼缺乏足够的了解和认识，加之行政诉讼难等因素，事实上“民告官”成了少有的说法话题和个别案例，大量的行政诉讼事由汇入到了信访渠道，给社会稳定带来很大压力。因此，要广泛深入开展普法宣传，使人们从封建思想的束缚中解放出来，让人们相信法律，依靠法律保护自身的合法权益。
      （二）行政机关要切实转变观念，树立法治政府良好形象。各级政府行政机关要切实转变权力政府、领导政府的观念和计划经济时的思维贯性，加强法治政府和服务型政府建设，着力提高工作人员的法律素质和依法行政水平，尤其要树立法律至上和尊重客观事实的理念，在依法行政中既要坚持原则，又要尊重客观事实，既要敢于坚持对的，又要勇于改正错的，绝不能为了面子、保住位子，采取不正当或违法的手段想方设法打赢官司。
      （三）深化司法体制改革，完善法院各种保障机制。司法体制改革必须在现行法律的框架内进行，要改变目前司法体制存在的弊端关键是应进一步完善法院的人、财、物等司法保障机制。在现行法律制度设计下，法院的人权、财权和物权大都掌握在同级党委政府手中这是一个不争的事实，那么能不能在现有条件下来破解影响依法独立行使审判权的难题呢？笔者认为也不是无路可走。首先在人权问题上，法院党组要严把干部推荐使用关，有责任把真正德才兼备、严格执法、文明办案和业绩突出的法官推荐提拔到重要岗位。其次在财权、物权保障问题上，近些年基层法院有明显改善，办公办案经费得到较好保障，基层基础建设和办公办案条件大为改善，目前最为重要的是如何更好地争取政府支持，把钱物用在最需要的地方。虽然在司法体制上存在一些弊端，但这决不是某些法院和法官不严格执法、秉公办案的借口。笔者认为对于那些趋言附势、见风使舵、为了个人提拔重用能够放弃原则的干部绝对不能提拔重用。
      （四）适应政府职能转变，《行政诉讼法》亟待修改。《行政诉讼法》颁布实施距今已有20个年头，随着我国法治的进步和政府职能的转变，当初的立法指导思想远不能适应现在的形势需要，应该说权力政府、领导政府背景下制定颁布的法律，由于其定位偏差与目前服务型政府的要求很难统一，因此《行政诉讼法》设计的指导思想需要重新调整，应当围绕法治政府和服务型政府建设的要求来重新设计。具体来讲，一是要在法律具体条款上体现“当事人在行政诉讼中的法律地位平等”，对国家行政机关依法使职权的保护要与保护当事人合法权益并重，过多过重地强化或保护某一方的权益，就意思着对另一方合法权益的保护缺失或侵犯。二是应扩大受案范围，消除保护公民合法权益的法律壁垒。政府行政机关的行政行为可以说涉及到社会的方方面面和千家万户，政府行政机关行使权力应该不应该受到法律的监督，应该不应该在阳光下操作（除涉及国家安全密秘和个人隐私及法律另有规定的除外）；国家行政机关的行政行为涉及的相对人的合法权益应该不应该得到充分尊重和保护，这不仅是一个国家文明进步、法治健全的一个显著标志，同时也是依法治国、构建社会主义和谐社会的现实需要。三是《行政诉讼法》应增加判决类型，在强化执行条款严厉程度的同时，增设简易程序和调解的条款等。四是增设法院在审理行政诉讼案件时，审查行政机关行政行为的法律性、科学性和可行性等，以及风险评估等情况。五是增设公民合法权益保护的救济条款。相对人与国家行政机关相比始终处于弱势一方，无疑其合法权益的保护显得尤为重要。一旦行政相对人的合法权益保护不力或得不到依法保护，应当有其有效的救助途径，只有这样才符合《行政诉讼法》立法本意，才能保证法律的公正性。（摘自颍上县政法委《政法工作研究》第一期）